충북 영동(永同) 사람이다.

대한제국 당시 한성(漢城) 평리원(平理院) 검사, 충청도 검찰청 검사 등을 역임하면서 애국지사들의 신변 보호를 위해 힘썼다. 1910년 경술국치를 당하자 단호히 관직을 사임하고 변호사 개업을 하였다.

1919년 3·1독립운동이 일어나자 한남수(韓南洙) 등 동지들을 규합하여 임시정부를 수립하기로 결정하고 한성오(韓聖五)의 자택에 모여 한성정부의 수립을 결의하였다. 이때 참석한 인물로는 그를 비롯하여 한남수(韓南洙) 김사국(金思國) 이규갑(李奎甲) 등 약 20여명이다.

이들은 4월 2일 인천 만국공원(萬國公園)에서 임시정부의 수립을 선포한 뒤, 그는 이규갑(李奎甲) 한남수(韓南洙)와 함께 동년 4월 8일 상해(上海)로 건너갔다.

1919년 4월 30일 그는 임시의정원 의원으로 피선되었다. 동년 5월 2일에 개최된 제4차 의정원 회의에서 그는 당장 시급한 재정문제에 관하여 언급하면서, 내외 공채(內外公債)의 발부, 의연금 수합, 세금의 징수 등을 재원으로 하고 재정통일기관을 설치하여 각지에 특파원을 파송해서 거두어들이도록 하며, 불복하는 경우에는 강제 징수하자는 제안을 하였다. 이에 의견을 같이한 인물은 오의선(吳義善) 김동형(金東瀅) 박용각(朴容珏) 장도정(張道政) 이원익(李元益) 손두환(孫斗煥) 등으로 임시의정원 회의에서 가결되었다. 같은 해 7월에는 임시의정원 법제위원장에 임명되어 활동하였다.

1921년 4월 그는 상해 교민단장(僑民團長)에 선출되었으며, 동년 8월에는 대태평양회의 외교후원회를 조직하고 간사장에 선임되어 의정원 의원 25명의 연서로 태평양회의 각국 대표에게 독립청원을 발송하는 등의 활동을 벌였다. 1921년 5월에 그는 제3대 의정원 의장에 뽑혀 1922년 5월까지 임시의정원을 이끌었으며, 1922년 4월에는 임시정부 법무총장에 임명되어 1924년 4월까지 활동하다가 광소성 진강에 은거하였다.

1926년 7월 7일에는 혼란한 정부를 수습하기 위하여 임시정부에서는 그를 국무령(國務領)에 추대하였다. 당시 국무위원으로는 김응섭(金應燮) 이유필(李裕弼) 조상섭(趙尙燮) 조소앙(趙素昻) 최창식(崔昌植) 등이 선임되어 개정헌법을 발표하였다. 그 요지는 비타협적 자주독립운동의 진작, 전민족대정당의 창당, 피압박 민족과 연맹을 체결하여 우의와 국교를 증진한다는 내용이었다.

그는 동년 12월까지 국무령으로 있다가 독립운동 단체간의 분규가 계속되자 국무위원과 함께 일괄 사직하고, 임시의정원 의원에 선출되어 의정활동에 참여하였다.

1927년 그는 국외에서의 독립운동이 산만하고 알력이 끊이지 않음을 우려하고 한국 유일독립당 촉성회를 조직하여 그 집행위원을 맡았다. 같은 해 그는 동북만주에 파견되어 한국독립당을 조직하고 무장항일투쟁을 적극 지원하였다.

1932년 일제가 만주 괴뢰국을 세우자 그는 할 수 없이 1933년 겨울 남경(南京)으로 옮겨갔다. 이곳에서 1934년 2월 재만 한국독립당 대표로서 한국혁명당 대표 윤기섭(尹琦燮) 연병호(延秉昊) 등과 회합하고 양단체를 통합하여 신한독립당(新韓獨立黨)을 만들었고, 1935년 7월 다시 의열단(義烈團) 등 단체들과 합류하여 한국민족혁명당(韓國民族革命黨)으로 발전시켰다.

이후 1935년 9월 25일 임시정부 요인을 중심으로 한 한국독립당(韓國獨立黨)을 재건하기 위하여 한국민족혁명당은 발전적인 해체를 하였다.

한국독립당은 국내외 민족역량을 총동원하여 대한민국 임시정부를 중심으로 한 광복운동을 지지, 지원함에 있었던 만큼 통합정당이 출발한 후로는 당과 정부, 의정원이 모두 혼연일치가 되어 항일구국투쟁에 더욱 매진하게 되었다.

그는 한국독립당의 집행위원으로 선임되어 활동하였으며, 1939년 10월에는 국무위원(내무장)으로 임명되어 1940년 9월 광복군 창설에 이바지하였다.

1942년 10월에는 한 중문화협회 명예이사로 선출되어 한 중친선을 위해서 진력하였으며, 국무위원회 고문과 임시의정원 의장을 겸직하며 광복시까지 임시정부를 이끌었다. 1943년 5월 중경에서 개최된 한국독립당 전당대회에서는 중앙집행위원에 선임되어 활동하는 등 오직 조국광복을 위하여 헌신하다가 1945년 광복을 맞이하여 임시정부 요인들과 함께 귀국하였다.

정부에서는 고인의 공훈을 기리기 위하여 1962년에 건국훈장 독립장을 추서하였다.

• 명치백년사총서(김정명) 제2권 31·438·442·4
• 국외용의조선인명부(총독부경무국) 148면
• 사상정세시찰보고집 242면
• 사상정세시찰보고집(其2) 441면
• 조선민족운동년감 16·133·145·146·149·151면
• 한국독립운동사(문일민) 186·209·274·275·339·347·348·349·353·359·366·370·371·374·489면
• 무장독립운동비사 26·156·157·191면
• 민족독립투쟁사사료(해외편) 21·92·101·103·105·107면
• 벽옹김창숙일대기 112면