경상북도 고령(高靈) 사람이다.

1909년 서상일(徐相日) 안희제(安熙濟) 김동삼(金東三) 등 청년 중심의 비밀 독립운동 단체인 대동청년당(大東靑年黨)에 가입하여 활동하였으며, 상경하여 보성전문학교를 졸업하고 1911년부터 1917년까지 동교 법률학 교수로 재직하였다. 1915년에는 대구의 안일암(安逸庵)에서 윤상태(尹相泰) 서상일(徐相日) 등 동지들과 함께 조선국권회복단 중앙총부(朝鮮國權恢復團中央總部)라는 결사를 조직하여 국권 회복에 신명을 바칠 것을 결의하고 활동하다가 1919년 3·1독립운동이 일어나자 경남 창원(昌原) 등지에서 시위를 적극 주도하였다.

1919년 3월 해삼위 신한촌(海蔘威 新韓村)에서는 한족회(韓族會)를 근간으로 대한국민의회(大韓國民議會)를 설립하고 손병희(孫秉熙)를 대통령으로 하는 등 각료를 선출하였는데 그는 산업총장(産業總長)에 선임되기도 하였다. 동년 4월에는 국권회복단에서 모금한 독립운동자금을 가지고 상해로 건너가 대한민국 임시정부 수립에 참여하였으며, 그는 법무차장에 임명되었다. 또한 임시의정원 의원에 선출되어 의정원 회의에 참석하였으며 동년 5월에는 법무총장에 임명되었다. 1920년에는 교통총장으로 전임되어 1921년 4월 사임할 때까지 일하였다.

1921년 북경의 군사통일회와 간도의 액목현(額穆縣)회의 등에서 의견 차이로 각기 국민대표회의를 계획하게 되자 상해와 북경 사이를 왕래하며 절충한 결과 그는 국민대표회의의 주비위원장에 선임되었으며 1922년 5월에 "과거의 분규와 착잡한 문제를 해결하고 미래의 완전 확실한 방침을 수립하여 독립운동이 통일적 조직적으로 진행할 것"을 선언하는 선언서를 발표하였다. 이와 병행해서 그는 배천택(裵天澤) 서동일(徐東日) 등과 북경성 마사묘(麻四廟)에서 무언실행(無言實行)을 행동 지침으로 일제 앞잡이를 처단하는 "다물단(團)"을 조직하고 독립운동 자금을 모집하기도 하였다.

1922년 7월에는 국민대표회의 문제로 임시정부가 혼란에 빠지게 되자 이를 해결하기 위하여 안창호 최창식 신익희 차이석 신 숙 등과 함께 시사책진회(時事策進會)를 조직하여 이를 수습하려 하였으나 별 효과를 보지 못하였다. 1923년에는 다물단원 서동일을 귀국시켜 경북 일대에서 군자금을 모집하였으며 서동일은 체포되어 옥고를 치르기도 하였다.

1928년에는 북경에서 만주 하얼빈으로 가족과 함께 이주하여 흑룡강(黑龍江)에서 사설학원을 운영하였다고 한다. 그후 1930년에 일경에 체포되었다가 수토병(水土病)으로 귀국하여 고향에서 요양하였다고 한다.

정부에서는 고인의 공훈을 기리기 위하여 1983년에 건국포장을 추서하였다.

• 독립운동사(국가보훈처) 3권 177 734 860면
• 독립운동사(국가보훈처) 4권 56 159 162 173 192 199 204면
• 독립운동사(국가보훈처) 8권 329 346면
• 독립운동사자료집(국가보훈처) 9권 49 58면
• 사상정세시찰보고집 241면
• 사상정세시찰보고집(기2) 453면
• 조선민족운동연감 3 5 8 15 17 134 167면
• 고등경찰요사 1 23 84 87 89 96 109 185 232 233 247 260 261 263면
• 민족독립투쟁사사료(해외편) 13면
• 벽옹김창숙일대기 109 165 390면
• 명치백년사총서(김정명) 제1권 분책 338면
• 한국민족운동사료(중국편)(국회도서관) 27 33 36 41 43 64 211 275 291 327 330 353 354 536면
• 한국독립운동사(문일민) 91 334면
• 무장독립운동비사 24 25면
• 기려수필 247면
• 명치백년사총서(김정명) 제2권 34 40 159 180 418 427 431 438 440 452 473면
• 임시정부의정원문서(국회도서관) 40 41 42 43 44 51 87 108면
• 독립운동사(국가보훈처) 10권 956면
• 독립운동사자료집(국가보훈처) 14권 286 291면